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Appalti

Consip, la centrale che mette il Terzo settore nell’angolo

16 Ottobre Ott 2017 1700 16 ottobre 2017
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Negli ultimi tre anni e mezzo nessuna convenzione è stata assegnata a una cooperativa sociale. Colpa dei criteri di composizione dei lotti

Il sasso nello stagno, anzi il macigno, lo ha lanciato la Corte dei Conti a fine maggio. Il sistema degli acquisti centralizzati della pubblica amministrazione condanna le piccole e medie imprese a sopravvivere in un mercato parallelo: quello dei subappalti. Colpa dei lotti troppo grandi e dei requisiti di partecipazione troppo elevati che costringono le aziende ad accontentarsi delle briciole, i subappalti appunto, concesse loro dai big player che si aggiudicano le convenzioni stipulate da Consip, la stazione appaltante del Ministero dell’Economia che provvede all’approvvigionamento di beni e servizi di Ministeri, Regioni, Asl, Comuni.

Le convenzioni, ecco di cosa si tratta, sono degli accordi quadro in base ai quali le imprese che vincono la gara indetta dalla centrale di committenza pubblica, si impegnano ad accettare ordini di fornitura da parte delle amministrazioni alle condizioni e ai prezzi fissati dal bando, fino al raggiungimento del cosiddetto “massimale”. Se, in pratica, hanno vinto una gara da 100 milioni, potranno vendere beni e servizi fino a quel tetto. La Corte dei Conti, in particolare, ha acceso un faro sul global service (o facility management), il contratto con il quale gli enti pubblici affidano alle imprese i servizi integrati di gestione e di conservazione degli immobili: dalla pulizia alla manutenzione degli impianti, passando per la gestione del call center.

La convenzione merita attenzione per tre motivi: perché riguarda le pulizie, un ambito di lavoro che occupa centinaia di organizzazioni del terzo settore; perché fa girare tanti soldi, si parla di un business milionario da 5,1 miliardi di euro nell’ultimo decennio e perché, infine, è al centro della cronaca giudiziaria e politica. Per capirci, il mega appalto da 2,7 miliardi di euro che ha visto finire sotto la lente della magistratura romana, dell’Anac e dell’Antitrust, fra gli altri l’imprenditore Romeo, il ministro Lotti, Tiziano Renzi.

Se si analizzano i grandi appalti di servizi di Consip su pulizie o sul faciliy management troveremo che in pochi anni i vincitori di bandi si sono ridotti a pochi gruppi che vincono gran parte degli affidamenti

Giuseppe Guerini

Un punto di osservazione privilegiato, insomma, per leggere le dinamiche che condizionano i grandi appalti (l’indagine della magistratura contabile tuttavia riguarda in particolare gli anni 2011-13). E per cogliere, soprattutto, gli effetti che producono. A partire dalla marginalizzazione della galassia del non profit. Basta dare del resto un’occhiata alla banca dati di Consip per farsi un’idea. Negli ultimi tre anni e mezzo, periodo per il quale sono disponibili i dati on line, non c’è una cooperativa sociale che abbia messo una bandierina su una convenzione. Salvo (sempre che ce ne siano) quelle aggregate in società consorziate, ma che non sono rilevabili nel data base.

Giuseppe Guerini

«Se si analizzano i grandi appalti di servizi di Consip su pulizie o sul faciliy management troveremo che in pochi anni i vincitori di bandi si sono ridotti a pochi gruppi che vincono gran parte degli affidamenti e poi li riassegnano con i meccanismi del subappalto, concentrando il valore aggiunto sui gruppi e impoverendo le “periferie del lavoro”», commenta Giuseppe Guerini, presidente di Confcooperative-Federsolidarietà. Meccanismi che stritolano il terzo settore.

Prova a far due conti Diego Bond, avvocato ed esperto di appalti. «Supponiamo che l’appaltatore, per aggiudicarsi la convenzione Consip, abbia fatto un’offerta che è più bassa del 20% rispetto alle condizioni di mercato alle quali una cooperativa sociale avrebbe accettato di lavorare. Partiamo dunque già da un prezzo che è più basso del 20%. Mettiamo poi che il servizio sia affidato in subappalto applicando, come si può fare per legge, un ulteriore taglio del 20%. La cooperativa sociale subappaltatrice rischia dunque di dover lavorare con il 40% in meno rispetto a quanto i suoi conti le consentono oppure non lavora». Contro i mega appalti (in questo caso però nel settore dei servizi di vigilanza) ha puntato il dito di recente anche il Consiglio di Stato.

Le dimensioni dei lotti, i requisiti di fatturato richiesti, la possibilità di partecipare a più di lotti e il cumulo di requisiti imposto, scrivono i giudici di Palazzo Spada, sono «sproporzionate rispetto alle esigenze di massima concorrenzialità e irragionevolmente lesive dell’interesse della stessa amministrazione a favorire la più ampia partecipazione di operatori privati al fine di conseguire i maggiori risparmi economici che solo un confronto competitivo ampio può assicurare».

Diego Dutto

Gli effetti a cascata per le imprese sociali sono facilmente immaginabili. La competizione fra giganti schiaccia i più piccoli. I primi a pagarne le conseguenze sono i soggetti deboli coinvolti nei progetti di inserimento lavorativo delle cooperative sociali di tipo b. È successo per le pulizie nelle scuole. «I parametri di produttività e di riduzione di prezzo richiesti per poter partecipare su scala nazionale alle gare Consip hanno precluso la possibilità di mantenere l’inserimento lavorativo. Laddove negli ultimi anni è stata sperimentata la clausola sociale in base alla quale chi vinceva l’appalto inseriva una determinata percentuale di persone in condizioni di svantaggio, penso a quanto è successo Torino, c’è stata una riduzione dei posti di lavoro di 200 persone», spiega Diego Dutto, direttore di Legacoopsociali.

I parametri di produttività e di riduzione di prezzo richiesti per poter partecipare su scala nazionale alle gare Consip hanno precluso la possibilità di mantenere l’inserimento lavorativo

Diego Dutto

Non bastassero i paletti troppo alti fissati da Consip, ci si mettono pure i cartelli fra le grandi imprese che competono per aggiudicarsi i mega appalti. È il caso, ancora una volta, dei vincitori del bando della pulizia delle scuole (Cns-Consorzio nazionale servizi società cooperativa, Manutencoop Facility Management spa, Roma Multiservizi spa, Kuadra spa) che nel 2015 sono stati sanzionati dall’Antitrust con una multa di 114 milioni di euro per aver posto in essere un’intesa restrittiva della concorrenza. L’esempio è illuminante perché da un lato svela quanto sia impari la competizione per le piccole imprese, incluse quelle sociali, che si candidano all’aggiudicazione dei mega appalti, dall’altro perché mostra come il subappalto sia diventato ormai la moneta corrente nel settore delle convenzioni. Uno strumento, sintetizza la Corte dei Conti, per «risarcire» le ditte fittiziamente estromesse, con il risultato di garantire in ogni caso gli appalti cosiddetti «storici».

Il guaio è che lo stesso terzo settore sembra essersi rassegnato (o accomodato?) a queste dinamiche. Val la pena leggere le giustificazioni addotte dalle imprese sanzionate e riportate nella relazione del Garante della concorrenza. Il caso riguarda un’impresa che nonostante avesse partecipato alla gara singolarmente, una volta aggiudicatosi un lotto sul quale l’impresa concorrente aveva rinunciato a gareggiare, ha affidato dei subappalti proprio alle consorziate del concorrente che si era auto escluso da quel lotto. Imprese che detenevano appalti storici in quel territorio. Tali cooperative sociali, argomenta la società che non ha partecipato a quel lotto, «non avevano manifestato interesse a partecipare alla gara preferendo ottenere subappalti da chiunque sarebbe risultato aggiudicatario del lotto».

Come sottrarsi a questo meccanismo? L’alternativa al subappalto potrebbe essere provare a far squadra con i grandi operatori: unirsi in associazione temporanea di impresa. Non è detto però che i grandi operatori desiderino seguire questa strategia di mercato. «Se io sono un colosso delle pulizie», ragiona l’avvocato Bond, «e non voglio che determinati soggetti si associno perché in tal caso dovrei riconoscergli anche una parità di trattamento economico, potrei preferire proprio la via del subappalto». La normativa, poi, in particolare dopo la recente approvazione del correttivo al codice degli appalti, impone che la società capogruppo mandataria di una associazione temporanea di imprese debba possedere in misura maggioritaria i requisiti di qualificazione per partecipare alla gara. «Questo accresce il suo potere contrattuale. In buona sostanza, può dire ai soggetti del terzo settore che si vogliono aggregare: “nessuno può partecipare alla gare senza di me”», chiosa l’esperto di appalti. Dunque, o vi mangiate la minestra accettando i patti che vi impongo o vi buttate dalla finestra.

La condizione del privato sociale, in sostanza, è di subordinazione ai big player tanto che si parli di subappalto che di raggruppamenti temporanei di imprese. «Le imprese del terzo settore che hanno partecipato attraverso strutture consortili hanno dovuto sottostare a delle strategie di scelte del fornitore non calcolate sul valore aggiunto prodotto dall’inserimento sociale dei lavoratori svantaggiati», fa eco Dutto di Legacoopsociali. Peccato che i subappalti, secondo quanto denunciato dalle amministrazioni alla magistratura contabile, comportino anche l’appesantimento degli adempimenti da parte degli enti. Ad esempio, il controllo della permanenza in capo ai subappaltatori dei requisiti generali per stipulare con gli enti pubblici e una maggiore complessità nelle procedure di liquidazione e pagamento delle fatture. Soprattutto, le convenzioni Consip non sempre fanno risparmiare. Non pochi uffici, rileva la Corte dei conti, hanno abbandonato le convenzione del global service per ricorrere al Mercato elettronico della pubblica amministrazione (Mepa) con il quale «non solo si conseguono comparativamente risparmi talvolta cospicui, specie per i servizi di pulizia e di igiene ambientale, ma si ottengono anche notevoli benefici in termini di duttilità dei servizi resi». Apriamo una parentesi. Il Mepa, gestito sempre da Consip, è la seconda gamba del programma per la razionalizzazione degli acquisti pubblici.

Le imprese del terzo settore che hanno partecipato attraverso strutture consortili hanno dovuto sottostare a delle strategie di scelte del fornitore non calcolate sul valore aggiunto prodotto dall’inserimento sociale dei lavoratori svantaggiati

Diego Dutto

Si differenzia dalle convenzioni per due ragioni: perché riguarda gli appalti sotto soglia comunitaria, dunque di importo più contenuto, e perché è soltanto una piattaforma digitale di incontro tra domanda e offerta: si limita a far incontrare gli enti e i fornitori che contrattano di volta in volta il prezzo. Nel caso delle convenzioni invece il prezzo di un determinato bene o servizio è già stabilito da Consip una volta per sempre e le pubbliche amministrazioni si limitano ad acquistarlo consultando il catalogo.

Il Mepa insomma è un ambito operativo più a misura di terzo settore. Dai dati della centrale acquisti relativi alla forma societaria “Altro” che comprende (fra altri soggetti) le cooperative sociali, le fondazioni e le associazioni, emerge che i fornitori sono quadruplicati passando da 467 nel 2014 a 1.533 a metà di quest’anno. L’anno scorso (dati definitivi) i numeri più alti si sono registrati in Campania con 167 imprese, seguita da Lazio e Veneto con 154 e 142. Cifre per difetto. Le cooperative sociali risultano abilitate infatti sia sotto la voce “Altro” che “Società cooperative”. Quest’ultimo elenco nel 2016 contava ben 2.799 fornitori. Numeri che potrebbero salire ancor più se le organizzazioni di volontariato vincessero la resistenza che frena l’ingresso in Consip. Sembra infatti che non richiedano l’abilitazione per il timore di veder qualificata la propria attività come commerciale e perdere così i benefici fiscali delle onlus.

Risultano quadruplicate anche le abilitazioni, e cioè il numero di lotti per i quali le imprese hanno ottenuto la “registrazione” per gli strumenti del bando Mepa (un fornitore può partecipare a più bandi). Sono cresciute dalle 615 di tre anni e mezzo fa a 2.561 a maggio 2017. Più contenuto l’andamento delle transazioni fra i fornitori e le amministrazioni, passate da 1.036 nel 2014 a 1.734 nel 2016. In pratica le transazioni per fornitore si sono quasi dimezzate da 2,2 a 1,2 nel triennio.

Il Mepa, questa forse la novità più interessante, a partire da fine 2015 ha attivato il bando “Servizi sociali” che prevede degli «ambiti merceologici» relativi ai servizi di cura: assistenza alle persone (anche non autosufficienti), servizi socio-educativi e ricreativi, servizi di integrazione sociale, segretariato sociale. Nel 2016 sono state effettuate 304 transazioni per un totale di 17,7 milioni di euro. I 290 ordini di acquisto effettuati dalle amministrazioni fino ad aprile di quest’anno hanno già sfiorato invece i 22 milioni di euro di valore.

Che ne sarà della sperimentazione svolta nel settore dei servizi sociali? Il terzo settore teme che sia il primo passo per arrivare a delle convenzioni. Dei mega appalti nel settore del welfare, in soldoni.

«Erogare servizi socio-assitenziali, socio-sanitari o educativi richiede un livello di personalizzazione degli interventi e un adattamento alle condizioni delle comunità locali altissimo, per assicurare adeguata qualità. Inoltre, una delle caratteristiche principali dei servizi di welfare è avere una connotazione comunitaria e inclusiva data dalla capacità di chi gestisce nel coinvolgere diversi portatori di interesse. Sono tutti fattori che già è complicato definire e valutare a livello locale, pressoché impossibile farlo efficacemente da una centrale acquisti totalmente burocratizzata», sottolinea Guerini. Il presidente di Federsolidarietà non esita a definire Consip un «Leviatano».

Getta acqua sul fuoco Consip che, tramite l’ufficio stampa, fa sapere che «per il momento si è ragionato solo sugli obiettivi di un intervento in questo campo, e cioè lo studio di soluzioni integrate di servizi sanitari e sociali che definiscano cure e interventi di assistenza personalizzati, per limitare il ricorso all’ospedalizzazione e alla durata delle degenze, ma con modalità ancora da studiare e verificare con tutti gli interlocutori interessati». Non si può non tener conto della legge 328/2000. «La normativa sul sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali prevede l’autonomia delle Regioni nella definizione di standard e tipologie dei servizi. Difficile dunque ricondurre a una centralizzazione nazionale dei servizi che hanno delle specifiche differenti su base regionale come differente è anche il panorama sociale nei territori italiani», commenta Dutto di Legacoopsociali.

Il punto è che la stratificazione di norme in materia di affidamenti, accresciuta dal nuovo codice degli appalti (decreto 50/2016), rischia di giocare a favore delle convenzioni centralizzate. «La Pubblica amministrazione di fronte al rischio di sbagliare o di essere sommersa dai troppi adempimenti potrebbe preferire puntare su una convenzione Consip, anziché progettare un affidamento al terzo settore utilizzando le norme messe a disposizione dall’ordinamento», paventa l’avvocato Bond. Meno rogne per i burocrati, certo. Ma anche meno spazio per il terzo settore.

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