La 328 spiegata a un ventenne che vuole fare l’operatore sociale

L’8 novembre 2025 compie 25 anni la legge 8 novembre 2000, n. 328, la celebre “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”. È la legge «che ha cambiato il welfare italiano», si legge ovunque. La 328 ha definito per la prima volta un sistema integrato di servizi sociali, basato su collaborazione tra Stato, Regioni, Enti locali e Terzo settore; ha sancito il diritto dei cittadini all’assistenza sociale, non più come concessione, ma come diritto soggettivo; ha introdotto strumenti fondamentali come gli ambiti sociali, il Piano di Zona, il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali e la progettazione partecipata dei servizi. «Un panorama che oggi diamo per scontato, ma che non lo è affatto», dice Cristiano Gori, che insegna politica sociale all’Università di Trento. Rileggendo insieme a lui l’eredità e il valore della 328, a distanza di 25 anni, è nata l’idea di raccontare questa legge a uno studente che oggi si affaccia al mondo delle professioni sociali ma che nel 2000 ancora non era nato. 

«Per le persone della mia età, la 328 è un punto di riferimento sia della riflessione sia dell’azione. Ma gli studenti di primo anno di servizio sociale ai quali sto insegnando in questi mesi sono nati nel 2006, alcuni anni dopo la 328. Vorrei provare allora a raccontare loro il significato di questa legge, cercando di trasmettere quello che può significare oggi per loro e per il loro lavoro», suggerisce Gori.

Il primo messaggio quindi qual è?

Senza subbio il non dare mai nulla per scontato. Quelli che oggi riteniamo essere “aspetti normali” del panorama del welfare, cioè il riconoscimento ottenuto dal welfare sociale e il riconoscimento del ruolo crescente dei servizi alla persona, prima della 328 non esistevano. Per essere precisi, la 328 formalizza un riconoscimento che era già iniziato nel decennio precedente, ma quello che voglio dire è che il riconoscimento del welfare sociale e del ruolo di servizi alla persona sono una cosa che oggi ci sembra del tutto scontata, ma che prima della 328 non c’era. Quello che oggi ci appare come un elemento del panorama, in realtà è una novità. Quindi questo ci suggerisce da un lato il dovere di riconoscere il grande lavoro svolto dalla generazione che ha lavorato alla 328 e dall’altra parte ci dice che non c’è niente di definitivo: come lo scenario che oggi reputiamo “normale” in realtà è molto diverso da quello di qualche decennio fa, così non possiamo essere certi che il volto del welfare sociale e dei servizi che conosciamo oggi sarà lo stesso nei prossimi decenni. Gli scenari cambiano e ciò che oggi diamo per scontato potrebbe non esserlo più in futuro. 

Prima lezione, non dare nulla per scontato. Quelli che oggi riteniamo essere “aspetti normali” del panorama del welfare, cioè il riconoscimento del ruolo dei servizi alla persona, prima della 328 non esisteva. E ciò che oggi diamo per scontato potrebbe non esserlo più in futuro

Cristiano Gori, professore di politica sociale all’Università di Trento

Secondo?

L’altro messaggio che ho detto ai miei studenti è “non chiudiamoci nella bolla del sociale”. La 328 è un punto di riferimento per tutto il mondo del sociale, senza dubbio. Dentro il nostro mondo è una figura “mitica”. Ma fuori dal nostro mondo, la 328 è una riforma criticata in quanto troppo poggiata sui principi e debole nella dimensione attuativa, già destinata per come è scritta ad impattare troppo poco sulla realtà. Questo dibattito accompagna da 25 anni la 328. Dunque, ricordiamoci che non c’è solo il punto di vista interno della nostra comunità: seguire solo quello, ci impedisce di capire molte cose.

E la terza lezione della 328? 

Occorre aspettare prima di giudicare gli effetti di una riforma, aspettare molto a lungo. Nei primi anni successivi alla 328, anzi direi per tutto il primo decennio, ne è stato dato un giudizio piuttosto negativo perché per esempio la 328 spingeva molto sullo sviluppo dei servizi sociali, che però fino alla metà dello scorso decennio non si è verificato. Poi però questo sviluppo c’è stato: pensiamo al fondo povertà e a tutti i finanziamenti per i servizi sociali che sono cresciuti nell’ultimo decennio. Certamente su questo la 328 ha avuto un ruolo, non è stata l’unica spinta ma ha contato. Quindi una riforma va valutata nel medio-lungo periodo.

E se andiamo un po’ ai nodi più tecnici? Per esempio, una delle novità della 328 è la costituzione degli ambiti sociali, anche se poi pure questi li stiamo realizzando oggi come una grande novità, tant’è che proprio in questi mesi il ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali con il grande concorso da 545 milioni di euro in atto sta inserendo per la prima volta nelle équipe degli ambiti – quindi nel welfare pubblico – figure come gli educatori e gli psicologi.

L’eredità principale della 328 rimane la costituzione degli ambiti sociali. È un percorso che in alcune aree del Paese è ancora in via di conclusione, mentre dove è stato introdotto da  lungo tempo si stanno vedendo delle evoluzioni, che possono essere forme di gestione associate, consorzi o altre modalità di rafforzamento delle collaborazioni. Qui c’è un punto fondamentale: sul sociale bisogna lavorare insieme, bisogna unire le forze. Si cambia solo lavorando insieme. Lavorare tutti insieme è l’unico modo per ottenere cambiamenti, anche se questo significa ridurre un pochino il potere di ognuno. Questo è un punto essenziale, perché la capacità di introdurre interventi positivi cresce moltissimo quando si lavora insieme, appunto nella dimensione degli ambiti.

L’eredità principale della 328 rimane la costituzione degli ambiti sociali. Qui c’è un punto fondamentale: sul sociale bisogna unire le forze. Lavorare tutti insieme è l’unico modo per ottenere cambiamenti

A questo proposito, la 328 è sempre citata come la legge che ha previsto l’integrazione del sociale con il sanitario, che ancora è una chimera…

Costruire solidi ambiti sociali rafforza anche la capacità del sociale di interagire con la sanità, una relazione storicamente difficile se non altro perché la sanità ha dei budget molto più ampi e molta più forza. Però appunto unire le forze sul lato del sociale può aiutare anche a costruire un’interazione più proficua. D’altra parte, però affermare che il sociale deve essere strutturato e forte, non significa affatto affermare che ci si deve occupare solo dei bisogni sociali o che le risposte devono essere pensate solo sul livello sociale. Questo è stato un nodo che ha attraversato tutto il dibattito attorno alla riforma dell’assistenza per la non autosufficienza, laddove la legge delega 33 del 2023 considerava l’insieme delle prestazioni, i servizi sociali, quelli socio sanitari e l’indennità di accompagnamento nel loro insieme, mentre il decreto attuativo 29 del 2024 si concentra essenzialmente sui servizi sociali: questo indebolisce fortemente tutte le modalità di collaborazione con la sanità. Il messaggio della 328 è “rafforza il sociale per costruire risposte integrate”, ma se viene frainteso – come accade non di rado – diventa “rafforza il sociale per costruire risposte parziali”. 

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La 328 quindi ancora oggi è un riferimento culturale e politico e anche se non sempre pienamente attuata, continua a rappresentare il modello ideale di welfare partecipativo e territoriale. Però rispetto all’attuazione, che giudizio possiamo dare? Quali problemi principali ci sono stati?

Intanto diciamo che nessun tipo di intervento o di politica ha valore per l’etichetta che porta o per quanto può aver simboleggiato in passato: il valore di qualunque intervento si giudica dal suo disegno concreto e dalla sua messa a terra. Per esempio, l’introduzione dei livelli essenziali è stato sempre un aspetto molto importante per il nostro mondo, una grande novità della 328. Di livelli essenziali delle prestazioni sociali ne sono stati introdotti in numero crescente negli ultimi anni: il problema è che tali livelli essenziali sono nominalmente tali ma che in realtà non hanno le caratteristiche dei livelli essenziali: un livello essenziale, per essere tale, deve avere un obiettivo misurabile, un percorso per arrivarci e finanziamenti dedicati. Quindi l’unico vero solido livello essenziale delle prestazioni sociali esistente in Italia è quello che prevede un assistente sociale ogni 5mila abitanti. Negli ultimi anni abbiamo assistito ad un abuso di questa etichetta per sostenere semplicemente delle linee di finanziamento attivate dallo Stato per singoli interventi ad hoc, ma che non hanno le caratteristiche dei livelli essenziali: indicatori misurabili, percorso per raggiungerli e finanziamenti. Così in realtà oggi questo uso maldestro o questo abuso del concetto di livello essenziale ha delegittimato lo strumento. 

Dal punto di vista delle politiche sociali, nella legge c’è un’idea che invece dopo 25 anni appare superata?

La 328 conteneva una robusta parte riguardante l’introduzione di “quasi mercati”, cioè di voucher che avrebbero dovuto andare agli utenti, per scegliere tra diversi erogatori accreditati dalla rete pubblica, parzialmente finanziati dal pubblico. Questa all’epoca era una soluzione piuttosto popolare, sia a destra che a sinistra, quindi la si trova contemporaneamente nella 328, che era la bandiera del centro-sinistra sia nelle politiche della giunta Formigoni, in Lombardia, che era il punto di riferimento per il centro-destra. L’esperienza però ha mostrato che questi strumenti non producono risultati di particolare importanza e in ogni caso non sono le leve principali per migliorare le condizioni delle persone. L’idea dei voucher e dei quasi mercati era stata introdotta poiché essendo complicato, oggettivamente, governare il welfare locale, i soggetti, dare le regole, tenere i rapporti … in qualche modo si sperava che introducendo questo questa logica di mercato il sistema si sarebbe autoregolamentato: ci sarebbe stata competizione, si sarebbe alzata la qualità e tutto questo sarebbe successo senza la necessità di un ruolo regolativo forte da parte dell’attore pubblico. Si può capire che grandi aspettative ci fossero sia a destra che a sinistra. 

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L’esperienza cosa ha mostrato?

Che questo ruolo di governo del welfare locale lo deve esercitare il pubblico. È complicato ma non c’è alternativa: bisogna governare il territorio. L’attore pubblico deve assumersi questa responsabilità e saper svolgere questo ruolo difficile e faticoso ma assolutamente necessario di governo del welfare locale. Lo deve fare coinvolgendo tutti gli attori possibili, ma il governo è dell’attore pubblico. Non ci sono alternative. 

L’allora ministra della Solidarietà sociale, Livia Turco, la promotrice della legge, dice sempre che per la 328 non sa contare quanti tavoli ha apparecchiato… Quanto conta questo aspetto, anche in considerazione dell’attività che ha seguito sia con l’Alleanza contro la povertà sia con il patto per la Non Autosufficienza, portando alla politica un Terzo settore, un’accademia, una società civile che non solo sia capace di fare una “buona lobbying” ma sia capace di una proposta dettagliata e sostenibile, con uno sguardo che sia già sintesi delle diverse posizioni in campo…

I tavoli di confronto tra gli attori sono importanti, ma fatti nella giusta misura. Livia Turco ama dire che se quei tavoli fossero finiti un anno prima, il Governo avrebbe avuto un anno in più di tempo per iniziare a mettere a terra le risposte. Quando la 328 è stata approvata, nel novembre 2000, mancavano pochi mesi al termine della legislatura e alle elezioni del 2001. Dunque Turco riconosce sempre il bel lavoro di confronto fatto con tutti gli attori, ma dice anche – semplicemente – che quel confronto è andato troppo lungo e questo ha tolto il tempo necessario per iniziare a mettere a terra la riforma. È interessante che lo dica lei e anche in questo c’è un messaggio: i tavoli sono importantissimi, ma fatti nella giusta misura e allineati rispetto a degli obiettivi concreti. 

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