Link 2007 promuove con riserve il nuovo Piano d’investimenti UE in Africa

Il “Piano di investimenti esteri” è stato annunciato dal Presidente Juncker al Parlamento europeo il 14 settembre 2016. La relativa comunicazione della Commissione europea (CE) è la risposta alla richiesta del Consiglio (28.6.2016) di “presentare entro settembre 2016 una proposta relativa a un piano di investimenti esteri ambizioso”. Esso non si diversifica quindi, in termini finanziari, rispetto alla precedente comunicazione del 7 giugno, a cui il Consiglio si riferiva, sul Nuovo Quadro di Partenariato con i Paesi Terzi nell’ambito dell’Agenda europea sulle migrazioni ma ne esplicita e articola la parte relativa agli investimenti di più lungo periodo. La rete Link 2007 ha già espresso alcune valutazioni critiche su questo “nuovo partenariato” di cooperazione messo in atto per rispondere a politiche volte al contenimento dell’immigrazione, al contrasto ai trafficanti di esseri umani, alla salvezza e protezione dei migranti, al controllo e alla sicurezza, ai fattori che causano le migrazioni e ha avanzato proposte per una maggiore coerenza con le politiche di cooperazione e di vicinato definite dalla stessa Unione europea e a cui il nuovo partenariato intende continuare a riferirsi. Ad esse rimandiamo (Link 2007: “I nuovi partenariati europei in tema di migrazioni: opportunità o mutazione genetica?”) perché rimangono valide e sono utili all’esame delle sette pagine di questa nuova comunicazione che così sintetizziamo e commentiamo.

1. L’inquadramento introduttivo della nuova comunicazione ricorda come nel mondo siano più di 60 milioni le persone emigrate in cerca di una vita migliore e che il Nord Africa e il Medio Oriente ne stanno accogliendo il 40% e l’Africa sub sahariana un altro 30%. Si tratta al tempo stesso di regioni con paesi colpiti da gravi problemi economici e sociali, povertà, debole sviluppo, disoccupazione e crescita demografica, aggravati dalla crisi e dalle tensioni politiche degli ultimi anni: tutte condizioni che favoriscono le migrazioni. Nel solco dell’Agenda 2030 e degli obiettivi di sviluppo sostenibile, degli impegni assunti alla conferenza di Addis Abeba sul finanziamento dello sviluppo, dell’Agenda europea sulle migrazioni, del piano di azione di La Valletta, della strategia globale dell’UE per la politica estera e di sicurezza, la CE propone un “ambizioso Piano di investimenti esteri” che “affronti i fattori che costituiscono le principali cause della migrazione e quelli che pesano particolarmente sui paesi di transito”.

La connessione tra i problemi dello sviluppo e le migrazioni è indubbia ma l’approccio europeo sembra non tener sufficientemente conto della complessità e dell’ampia articolazione dei fattori che provocano le migrazioni odierne con effetti negativi ma anche ampie convenienze per i paesi di esodo. Ci si sarebbe inoltre aspettato, anche per il richiamato ruolo primario del SEAE, Servizio per l’azione esterna, un chiaro riferimento all’indispensabilità della parallela azione politica per la prevenzione e la soluzione dei conflitti che sono tra le più gravi cause delle migrazioni.

La connessione tra i problemi dello sviluppo e le migrazioni è indubbia ma l’approccio europeo sembra non tener sufficientemente conto della complessità e dell’ampia articolazione dei fattori che provocano le migrazioni.

2. Il Piano propone una stretta partnership con i paesi dell’Africa sub sahariana e con quelli dell’Africa settentrionale e del Medio Oriente e ciò perché le migrazioni riguardano tanto i paesi di arrivo quanto quelli di partenza. Esso si basa essenzialmente su una più forte integrazione degli strumenti già esistenti, con tre innovazioni finalizzate a migliorare nei paesi partner le condizioni per lo sviluppo delle attività imprenditoriali e la creazione di occupazione, definire le iniziative in modo coerente e coordinato, facilitare gli interventi nelle aree a maggiore rischio per gli investimenti. Il framework integra istituzioni pubbliche e settore privato a livello europeo, nazionale e internazionale, fondi pubblici (in particolare CE, istituzioni finanziarie europee, internazionali e degli Stati membri) e fondi privati, investitori pubblici e investitori privati, avendo presenti le riforme necessarie per combattere la corruzione e gli ostacoli al sano sviluppo dell’imprenditoria e della governance economica.

Viene deciso quindi di orientare agli obiettivi dell’Agenda europea sulle migrazioni risorse finanziarie destinate alla cooperazione allo sviluppo e alle politiche di vicinato. Una mutazione genetica? Il rischio è reale ed è già stato evidenziato da molti osservatori e attori della cooperazione internazionale. Sembra però attenuato dalla parallela decisione di mantenere nella stessa CE (DG Sviluppo e Vicinato) la governance del Piano di investimenti e non affidarla alla BEI come è per il programma di investimenti interni all’UE. La Banca europea degli investimenti opererà, in modo integrato, come strumento operativo di alta specializzazione e come indispensabile catalizzatore per l’ampliamento degli investimenti e delle risorse necessarie, ma non dovrà né potrà assicurare la governance di un simile programma di sviluppo e di vicinato con una dimensione politico-diplomatica di partenariato così rilevante.

3. Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD). Il nuovo European Fund for Sustainable Development è di € 3,35 miliardi (ottenuti dagli attuali fondi per la Cooperazione e il Vicinato) comprendenti € 750 milioni per un fondo di garanzia (da elevare a 1,5 miliardi grazie al pari apporto degli Stati membri). Questa cifra di € 3,35 miliardi sarà gestita in modo tale da incentivare investimenti per un valore di almeno € 44 miliardi grazie all’effetto leva atto a catalizzare nuovi prestiti e altre forme di investimento in coordinamento con gli strumenti della BEI ed di altre istituzioni comunitarie, con la partecipazione di istituzioni finanziarie internazionali e degli Stati membri, con il risparmio e il capitale degli investitori privati. Essi potrebbero raddoppiare a più di 60 miliardi se gli Stati membri si impegnassero per una cifra uguale a quella della CE. Impegno improbabile con gli attuali vincoli di bilancio.

Il Fondo, con i suoi 3,35 miliardi di euro, non è certo sufficiente a realizzare quel “piano Marshall” da più parti considerato vitale per buona parte del continente africano. Si tratta di una somma corrispondente ad appena il 5% dei fondi complessivi per Cooperazione allo sviluppo, ACP e Vicinato. Rappresenta comunque un significativo ammontare per il periodo di spesa relativo ai prossimi quattro anni (2020) e un forte incentivo per favorire gli investimenti concordati con i paesi partner, in particolare quelli necessari ma poco appetibili a causa delle difficoltà dei contesti e dei rischi per gli investitori.

Per quanto riguarda l’Italia, c’è un rilevante spazio per la Cassa Depositi e Prestiti, l’istituzione nazionale per la promozione degli investimenti a cui la Legge 125/2014 affida la gestione degli strumenti finanziari della cooperazione internazionale per lo sviluppo. Essa potrà utilizzare a pieno titolo il blending comunitario, l’insieme cioè delle risorse pubbliche e private e degli strumenti a dono e a prestito, al fine di un’efficace gestione degli investimenti nei paesi prioritari per l’Italia che saranno adottati dal Piano.

Il Fondo, con i suoi 3,35 miliardi di euro, non è certo sufficiente a realizzare quel “piano Marshall” da più parti considerato vitale per buona parte del continente africano.

4. Mobilizzare gli investimenti. A questo scopo, sono costituite due Piattaforme regionali di investimento, una per l’Africa sub sahariana e l’altra per i paesi del Vicinato (sud e est) che integreranno gli strumenti già esistenti rimettendone a fuoco gli obiettivi e i compiti. E ciò al fine di tenere nella massima considerazione le specificità delle condizioni regionali e settoriali per potere definire al meglio gli investimenti e i progetti con tutte le parti interessate. E’ inoltre ampliata la garanzia sovrana, con uno specifico fondo rischi, a beneficio degli investitori. La BEI avrà un importante ruolo a supporto di questa iniziativa grazie ai crediti e alle conoscenze tecniche che può mettere a disposizione e alla funzione catalizzatrice per attrarre ulteriori risorse pubbliche e private.

Le due Piattaforme regionali potranno assicurare l’aderenza degli investimenti ai bisogni reali dei paesi partner e l’efficacia dei risultati solo se ai loro governi – ai livelli nazionale e territoriale – ne sarà garantita l’ownership nel pieno coinvolgimento e nella massima responsabilizzazione.

I principi della cooperazione e del co-sviluppo dovranno inoltre guidare ogni investimento nelle due ampie realtà regionali anche se orientato al contenimento (comunque limitato) delle migrazioni; e primaria attenzione dovrà essere data alla lotta alla povertà e alle disuguaglianze sociali, allo sviluppo sostenibile e inclusivo, al lavoro e all’occupazione stabile.

L’EFSD trova ispirazione nel Piano per gli investimenti strategici interni 2015-2017 lanciato dal presidente Juncker e gestito dalla BEI. Fatte salve le differenze, è utile valutarne l’effetto volano, quantificando il valore degli investimenti prodotti rispetto ai 21 miliardi di fondi-leva messi a disposizione. I calcoli della CE e la relazione della Corte dei Conti europea relativi al primo anno di attuazione del ‘Piano Juncker’ sono confortanti, tanto che già si pensa di prolungarlo e renderlo permanente. I crediti approvati nel corso del primo anno (2015) hanno attivato investimenti complessivi pari a € 106,8 miliardi ed è probabile che si possano raggiungere i 315 miliardi auspicati nel triennio.

Per il nuovo Piano di investimenti esteri è quindi alquanto credibile la previsione che l’EFSD – con lo strumento “dono” consistente e il fondo di garanzia a copertura dei rischi – possa avere un effetto leva superiore al 10%, attirando e attivando prestiti e altre forme di investimento pubblico e privato, nazionale o internazionale.

Sarà a tal fine decisivo definire, come è per il Piano di investimenti interni, che i fondi nazionali versati all’EFSD per gli investimenti nei Paesi terzi non siano computati nella valutazione dell’aggiustamento di bilancio (Patto di stabilità).

5. Governance. La struttura dell’EFSD si compone di un Consiglio strategico (Strategic Board) e due Comitati di gestione (Operational Boards), uno per ogni Piattaforma regionale. Le linee strategiche, le finalità e gli obiettivi generali e la coerenza con gli obiettivi della politica estera e dei partenariati con i Paesi terzi sono garantiti dalla CE che presiede con il SEAE il Consiglio strategico composto dagli Stati membri. I Comitati di gestione decidono, sulla base di queste linee e finalità strategiche, con precisi criteri di eleggibilità e tendo conto delle specificità geografiche, i programmi di investimento tematici e settoriali, le garanzie, le relative convenzioni con le controparti ammesse, i controlli e le valutazioni.

Pur essendo implicito nello stesso concetto di partenariato, dal testo della comunicazione non risulta chiaro il grado di partecipazione dei paesi partner alla governance dei piani di investimento. Saranno certamente seguiti i principi e le regole già in atto nelle politiche di cooperazione allo sviluppo e di vicinato, che non possono essere messe in discussione, ma questo punto andrebbe meglio specificato e precisato.

Nel Board strategico sarebbe di grade utilità la presenza come osservatori di esponenti qualificati della società civile, sia europea che dei paesi partner, a maggiore garanzia della corretta finalizzazione ed efficacia degli investimenti.

Pur essendo implicito nello stesso concetto di partenariato, dal testo della comunicazione non risulta chiaro il grado di partecipazione dei paesi partner alla governance dei piani di investimento.

6. Assistenza tecnica. Per migliorare nei paesi partner le condizioni per lo sviluppo delle attività imprenditoriali e la creazione di occupazione, attrarre investimenti, identificare le opportunità, sostenere il settore privato nelle sue articolazioni (rappresentanze, in particolare delle PMI, delle imprese femminili, dei settore informale, camere di commercio, partner sociali) e rafforzare il dialogo pubblico-privato, la Commissione prevede un’adeguata disponibilità di fondi.

Uno dei problemi chiave, difficilmente risolvibile, è quello della corruzione (che non esiste solo nei Paesi terzi) concepita spesso come elemento strutturale dello ‘sviluppo’ economico. Su questo punto sarà necessario non arrendersi e mettere in atto una maggiore e più severa e efficace vigilanza istituzionale e della società civile.

7. Miglioramento della governance economica e del contesto imprenditoriale. Tale miglioramento va attuato attraverso il rafforzamento del dialogo politico tra l’UE e i paesi partner sulle politiche economiche e sociali al fine di sviluppare, con i necessari strumenti formativi, un quadro di riferimento legale, politiche e istituzioni più efficaci e promuovere stabilità economica e crescita inclusiva. Da un migliore contesto imprenditoriale favorevole agli investimenti nei paesi partner trarrebbero beneficio sia il settore privato locale che le imprese europee che intendono investire, così come le relazioni tra gli stessi paesi partner e tra questi e l’UE.

Il miglioramento del contesto imprenditoriale impone che siano esplicitate regole e linee guida per gli investitori internazionali, verificandone l’attuazione. Occorre evitare gli errori del passato. Anche nelle imprese si è andata formando un’attenta sensibilità alla sostenibilità, alla responsabilità sociale, ai diritti, al bene comune, ritenuti ormai essenziali al business. Il Piano europeo di investimenti esteri dovrebbe quindi adottare, senza riserve, le Linee guida OCSE per gli investimenti internazionali. Oltre ad essere vincolanti per gli Stati che le hanno firmate, tra cui l’Italia, la loro adozione negli investimenti della cooperazione internazionale si impone al fine della coerenza con l’Agenda 2030 sugli obiettivi di sviluppo sostenibile.

Il settore non profit, a partire dalle Ong di sviluppo e dalle organizzazioni delle diaspore, dovrà essere coinvolto per accompagnare, grazie all’esperienza acquisita e alle conoscenze, il sistema profit nel rispetto dei requisiti di sostenibilità sociale e ambientale, dei diritti umani e del lavoro, delle aspirazioni delle comunità e nel rispondere pienamente alle esigenze dei paesi partner.