Stefano Manservisi European Commission DG DEVCO
Stefano Manservisi

La cooperazione europea allo sviluppo cambia pelle

4 Ottobre Ott 2016 1527 04 ottobre 2016
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Il suo curriculum parla da sé: capo di gabinetto di Romano Prodi quando il Professore era Presidente della Commissione europea, poi Direttore della Cooperazione UE allo sviluppo, un passaggio alla DG Affari Interni (per occuparsi di migrazioni), un altro in Turchia per dirigere la Delegazione europea ad Ankara e la nomina nel 2014 come capo gabinetto dell’Alto Rappresentante dell’UE per la politica estera e di sicurezza, Federica Mogherini. Dal 16 maggio Stefano Manservisi è tornato ad assumere le redini della DG Sviluppo (DEVCO). In questa intervista spiega perché la coooperazione internazionale targata Ue volterà pagina*.

Direttore, dal Brexit alla minaccia terroristica, passando per la crisi economica e sociale che sta colpendo molti cittadini europei, l’Europa sta attraversando una fase di depressione acuta. La Commissione europea, e in particolar modo DEVCO, ha ancora i mezzi per fare e avere un ruolo nell’Azione esterna dell’UE?

Credo che in una situazione difficile come quella in cui si trova l’Unione Europea oggi, sia necessario mantenere gli obiettivi e i fondamentali su cui poggia l’UE. Così com’è stato illustrato nella strategia globale per la sicurezza e la politica estera presentata a giugno dall’Alto Rappresentante Federica Mogherini, è chiaro che dobbiamo utilizzare gli strumenti in modo coordinato così da poter far emergere un’Europa unita e farla diventare un soggetto globale più efficace. Oggi il cittadino europeo chiede di più all’Europa, ma non è convinto di ricevere le risposte adeguate. Il problema non è conoscere poco l’Europa o che l’Europa sia distante, se ne parla ovunque sul Vecchio continente, perché i problemi a cui sono confrontati i nostri cittadini sono globali. Oggi più che mai i cittadini dell’UE ci chiedono delle risposte chiare alle loro preoccupazioni, dalla disoccupazione alla lotta contro il terrorismo passando per i cambiamenti climatici e una crescita economica sostenibile, perché sanno che queste risposte possono venire soltanto a livello europeo.

In tale contesto, che ruolo spetta alla cooperazione internazionale nella nuova strategia globale presentata dalla Mogherini per rafforzare la politica estera dell’Unione?

Se qualcuno pensa ancora che la cooperazione internazionale sia una realtà avulsa dai grandi problemi di questo mondo, ebbene si sbaglia. Lavoriamo per contribuire a fare dell’Unione Europea un soggetto globale in grado di raccogliere le sfide che abbiamo di fronte. Non a caso, gli Obiettivi di sviluppo sostenibile (SDGs) adottati lo scorso anno sono obiettivi globali. Questi nuovi obiettivi incarnano un grande mutamento rispetto ai vecchi Obiettivi del Millennio degli anni 2000. Siamo infatti passati da uno schema in cui si diceva che la politica di sviluppo - attraverso le policies e i finanziamenti – contribuiva ad aiutare i paesi in via sviluppo a combattere la povertà, le malattie, l’analfabetismo, ecc., ad un impegno globale comune che coinvolge tutte le nazioni del mondo nel tentativo di raggiungere i nuovi obiettivi fissati alle Nazioni Unite nel 2015. In altre parole, siamo passati da un approccio "noi per voi" ad un approccio "noi insieme con voi".

Il sottosviluppo, le ineguaglianze a livello globale, la povertà non sono mai stati problemi che potevano essere risolti con trasferimenti economici. Certo gli aiuti erano e rimangono importanti. Ma la questione fondamentale è politica - riconoscere per esempio che un modello di crescita fondato sullo sfruttamento incontrollato di risorse e persone non può che generare ineguaglianze strutturali - e quindi concerne le politiche da applicare, basate sul criterio della sostenibilità e dell'inclusività e orientate da scelte di lungo periodo, come ad esempio quelle relative al cambiamento climatico.

La priorità ora è di identificare i grandi building blocks sui quali l'UE può fare la differenza.

Il sottosviluppo, le ineguaglianze a livello globale, la povertà non sono mai stati problemi che potevano essere risolti con trasferimenti economici. La questione fondamentale è politica.

Quali sono questi building blocks?

Sono le grandi priorità su cui è necessario concentrare i nostri sforzi. La prima riguarda le persone, perché non bisogna mai perdere di vista l’obiettivo centrale: rendere il presente e il futuro di ogni essere umano migliore. Questa priorità deve rimanere al cuore di tutte le nostre politiche su cui misurare il successo o l’insuccesso delle strategie e delle iniziative che portiamo avanti. In concreto significa eliminare la povertà, facilitare l’accesso alla salute e all'educazione, difendere i diritti fondamentali, e in modo generale restituire dignità alle persone.

In secondo luogo ci sono tutte le problematiche attinenti allo State Building, cioè alla capacità del cittadino di darsi delle istituzioni che in modo credibile possono contribuire alla pace e alla stabilità, alla gestione dei flussi migratori, ad una governance che evolva in modo chiaro verso la democrazia e il rispetto dei diritti dell’uomo.

Il terzo blocco riguarda lo sviluppo sostenibile che implica un’interazione con le risorse naturali totalmente diversa rispetto all’era industriale, puntando sull’energia rinnovabile. Tutto quello che è stato fatto a COP21 non ha chiamato soltanto in causa la questione energetica, ma la relazione del genere umano con la Terra, con l'ambiente in cui viviamo.

La quarta priorità è la creazione di posti di lavoro, di occupazione sostenibile, specialmente per i giovani che sono la maggioranza specialmente nei Paesi del Sud del mondo. Basta guardare al gap demografico che verrà a crearsi nei prossimi vent’anni tra l’Europa e l’Africa. Il tempo del trasferimento di risorse a mo' di compensazione per il divario di benessere è finito. Oggi bisogna rafforzare un modello di crescita sostenibile attraverso il quale creare posti di lavoro, soprattutto a favore dei giovani che sono ormai una maggioranza nel “Sud del mondo”. L'aiuto finanziario, pur necessario, non è sufficiente e comunque deve essere utilizzato sempre più come un catalizzatore di iniziative.

Juliana Rotich, 38 anni, Direttrice esecutiva di Ushahidi, un'azienda no-profit che sviluppa software open source gratuito per la raccolta, la visualizzazione e la geolocalizzazione interattiva di informazioni. Fondata in Kenya nel 2007, il suo successo è diventato globale (fotografia di Simon Maina/Getty Images)

Come vede oggi il ruolo della società civile? Più da watchdog oppure come service provider?

Ho coltivato e continuo a coltivare un’ammirazione notevole nei confronti della società civile europea che, nei momenti più difficili della cooperazione allo sviluppo, e penso in particolar modo al nostro Paese, si è sempre illustrata per la sua grandissima generosità in termini di creatività, attivismo e volontarismo. Nonostante i pochi mezzi a disposizione, le ONG sono state protragoniste di esperienze di eccellenza, come quelle portate avanti da Medici con l'Africa CUAMM,giusto per citarne uno, ma la lista è lunga.

Oggi l’interazione con la società civile a livello europeo si deve fondare sul rispetto dei ruoli reciproci. Avere un watchdog che mi critica, mi stimola e mi chiede conto delle cose che si fanno mi sembra altresì necessario. Non nascondiamoci dietro un dito, oggi ci sono fenomeni di razzismo, di xenofobia, di paura, di mancanza di coraggio per guardare lontano, che soltanto una società civile forte può permettere di controbilanciare. La società civile è un punto di riferimento fondamentale per l’Europa e le sue relazioni con il resto del mondo. Da cui la mia volontà di garantire un dialogo forte, chiaro e inclusivo con i suoi attori.

Oggi l’interazione con la società civile a livello europeo si deve fondare sul rispetto dei ruoli reciproci. Avere un watchdog che mi critica, mi stimola e mi chiede conto delle cose che si fanno mi sembra altresì necessario.

Tra il Mediterraneo e i Balcani, i flussi migratori stanno avendo un peso molto importante nell’agenda politica dell’UE. Quale sarà il posto delle migrazioni nel nuovo Consensus europeo che l’UE adotterà nel 2017?

L' immigrazione è un tema di discussione quotidiana. Spesso l'UE è accusata di pensare solamente a voler fermare i flussi. E’ una percezione piuttosto diffusa e per certi versi comprensibile. Ma facciamo un passo indietro. Nell’era degli MDGs, le migrazioni non erano al centro dell’attenzione e molto spesso il tema aveva creato non poche perplessità. Oggi siamo entrati nell’era degli SDGs, dove le migrazioni fanno pienamente parte tra i cosiddetti “enabling factors” dello sviluppo, inteso come fenomeno positivo per lo sviluppo se ben gestite.

Al di là di quella che è l’urgenza di salvare vite umane e togliere i flussi migratori dalle grinfie dei trafficanti , abbiamo una responsabilità comune con i Paesi di origine affinché questi flussi vengano gestiti nell’interesse delle persone e aiutare le persone che ritornano in questi paesi a potersi reintegrare. In questo contesto, la politica di sviluppo non può stare ferma a guardare, anzi può aiutare i paesi tanto ad affrontare le cause profonde che costringono le persone a emigrare quanto a gestire le loro frontiere. Questo è il senso del Migration compact su cui l’Italia si è molto impegnata.

Da dove iniziare?

Sul breve termine è necessario lavorare sul rispetto della legalità dei flussi e sul salvataggio delle persone in mare o nei deserti che attraversano. Ma è ancora più importante rendersi conto che il gap demografico e le condizioni in cui il nostro vicino Africa si sta sviluppando, ci porranno sempre di più delle sfide di lungo termine, bisogna attrezzarci per raccoglierle. In passato abbiamo voluto gestire un problema, oggi si presenta a noi un’opportunità e comunque una necessità.

La politica di sviluppo non può stare ferma a guardare, anzi può aiutare i paesi tanto ad affrontare le cause profonde che costringono le persone a emigrare quanto a gestire le loro frontiere. Questo è il senso del Migration compact su cui l’Italia si è molto impegnata.

Lei parla di opportunità, ma il migration compact presentato dalla Commissione europea nel giugno scorso a Strasburgo sembra piuttosto giocare sulla difensiva, special modo sugli incentivi negativi annunciati nel campo dello sviluppo e del commercio per garantire che i paesi refrattari a collaborare in modo efficace con l'Unione nella gestione della migrazione ne subiscano le conseguenze...

Non sono d'accordo. Intanto nella Comunicazione della Commissione europea non c’è nessun riferimento ad una condizionalità negativa, semmai questa è stata introdotta nelle conclusioni del Consiglio europeo. Quello su cui dobbiamo basarci è il principio della responsabilità condivisa, un fenomeno globale così complesso come la migrazione non può essere affrontata che nella condivisione di diritti e di doveri. Il nostro approccio è il seguente: chi fa di più avrà ovviamente più sostegno.

E chi fa di meno riceve meno aiuti e più ritorsioni commerciali?

Vale quello che ho detto sopra. Il primo passo è quello di essere tutti consapevoli che abbiamo un problema comune da gestire in modo comune con delle responsabilità condivise. Vorrei far notare che tra tutti i Paesi partner con cui abbiamo avuto una discussione sulla questione migratoria, non ho incontrato nessuno che abbia rifiutato un’assunzione di responsabilità e di sedersi al tavolo per discutere, tanto nel riprendersi i migranti irregolari che nell’attrezzarsi a mettere in piedi delle politiche per affrontare i flussi migratori sul lungo termine.

Ma dall’esterno la percezione è un pò diversa. Si ha chiaramente l’impressione che se non c’è cooperazione sui rimpatrii e sulle riamissioni allora si procede con incentivi negativi...

Invece non è così. Se abbiamo un Paese che rifiuta di riprendere dei nazionali che sono trovati in situazione irregolare, è un problema che dobbiamo affrontare perché i Paesi partner dell’area ACP sono sottoposti all’articolo 13 dell’Accordo di Cotonou che prevede l’obbligo di riprendre i migranti ACP irregolari alle prese con una procedura di rimpatrio dall’Ue. E numerosi passi avanti si stanno facendo.

Quello su cui dobbiamo basarci è il principio della responsabilità condivisa, un fenomeno globale così complesso come la migrazione non può essere affrontata che nella condivisione di diritti e di doveri. Il nostro approccio è il seguente: chi fa di più avrà ovviamente più sostegno.

Va però ricordato che alla vigilia del Summit UE-Africa di La Valletta il dialogo non era molto sereno. Alcuni Stati membri europei non hanno esitato ad esercitare pressioni al limite del ricatto sui paesi africani per accettare le condizioni dell’Europa...

Esistono nelle opinioni pubbliche nazionali gruppi, anche molto importanti, che hanno assunto posizioni anche molto dure che le hanno fatte proprie.

Oggi in Europa la questione migratoria è diventata tossica perché è stata sequestrata da populisti di ogni sorta ai danni di società già fortemente destabilizzate dalla crisi economica, che spesso sono in crisi di identità e sottoposte allo stress degli attentati terroristici. Su un tale terreno sociale purtroppo la iper semplificazione xenofoba riesce di tanto in tanto a fare breccia.

Qual è quindi la migliore risposta da dare?

E’ una sola: assicurare che la legalità non è una parola vuota. Quando una legge europea prevede che gli irregolari devono essere rimpatriati nei Paesi di origine, chiedere il rispetto di questa legge non significa creare una condizionalità, ma dare una certezza ai nostri cittadini che le leggi vanno rispettate. E quando ci sediamo al tavolo con i Paesi partner sulle modalità migliori da adottare per applicare delle regole iscritte nei Trattati internazionali e che hanno sottoscritto, non è condizionalità, ma condivisione di responsabilità.

Da parte nostra, dialogare e aiutare non è un'opzione, è una condivisione di responsabilità. Perché rimpatriare e reintegrare 15.000 o 20.000 irregolari non è una questione semplice, e la reintegrazione dei migranti irregolari va considerata un’operazione di sviluppo. E qui è necessario fare una distinzione molto importante: la cooperazione internazionale non finanzia i rimpatri, di questo se ne occupano i ministeri degli Interni dei Paesi UE, di Frontex. Quello che facciamo è facilitare il processo di reintegrazione dei migrantri irregolari dopo il loro rimpatrio, reinserirli nelle società, aiutare a trovare un lavoro.

Vista su La Valletta (Malta), dove nel novembre 2015 si è tenuto il Summit UE-Africa sulle migrazioni (fotografia di Bren Puchnie, Getty Images)

Nei numerosi incontri che ha avuto con i partner africani, ha la sensazione che ci sia sulla riva opposta del Mediterraneo una presa di coscienza rispetto al clima negativo che si sta abbattendo in Europa, che la cooperazione allo sviluppo è a rischio se le destre estreme arrivano al potere?

Le discussioni a La Valletta furono molte franche e dirette, con la percezione che in Europa stavano cambiando alcune cose. Se lei si cala per un attimo nei panni di un governante di un Paese del Sahel, dove la povertà non è un fenomeno marginale, dove la fertilità è altissima, dove i giovani non hanno lavoro, dove la sicurezza non è garantita, a cui si chiede di controllare le frontiere affinché i migranti non arrivino da noi, capisce che come minimo ci vuole un dialogo forte per spiegare che noi abbiamo bisogno di più, ma che siamo anche disposti a dare di più.

Con il Trust Fund dell’UE per l’Africa sulle migrazioni, l’Europa si gioca una partita importante per rafforzare la sua credibilità sul continente africano. Ma ci sono due problemi: il primo è che i fondi destinati a questo Fondo sono nettamenti inferiori a quelli riservati alla Turchia; il secondo riguarda l’accesso ai finanziamenti del Trust Fund, che molti giudicano opaco. Che cosa risponde?

Le cifre che abbiamo proposto sono cifre perfettamente paragonabili a quelle negoziate con la Turchia. Ci sono 1,8 miliardi di euro che aumenteranno di un altro mezzo miliardo per il Trust Fund, abbiamo poi calcolato 3,1 miliardi di fondi di investimento che devono raggiungere quota 6 miliardi per poi ottenere un effetto leva di 60 miliardi di euro; ad ognuna di queste cifre, sono previsti fondi aggiuntivi provenienti dagli Stati Membri, se vorranno seguire il nostro invito.

Ma i contributi degli Stati Membri rimangono davvero infimi...

La cifra è abbastanza ridotta, se ci riferiamo ai fondi aggiuntivi versati al Trust Fund, ma continuiamo a fare il nostro lavoro affinché possa aumentare. Spetta anche ai media esercitare sul versante africano le stesse pressioni esercitate sul dossier turco visto che in Africa il fenomeno migratorio è molto più strutturale rispetto alla Turchia. Perché mentre si spera che in Siria possa tornare la pace, diminuendo di conseguenze i flussi migratori, in Africa il problema è demografico.

Se lei si cala per un attimo nei panni di un governante di un Paese del Sahel, capisce che come minimo ci vuole un dialogo forte per spiegare che noi abbiamo bisogno di più, ma che siamo anche disposti a dare di più.

Sull’accesso ai fondi, che cosa ci può dire?

Siamo sottoposti alla pressione di dover fare in fretta, mettendo il più rapidamente possibile i progetti in esecuzione nei paesi partner. Finora abbiamo approvato progetti per circa 900 milioni di euro. E’ chiaro che è possibile se ci sono progetti portati da intermediari finanziari come la Kfw, l’Agence française de développement, la Cassa Depositi e Prestiti ecc., perché ci consentono di implementare il Trust Fund in tempi rapidi. Ma va detto che questi fondi non sono riservati esclusivamente a questi attori, possono essere utilizzati anche dalle ONG e dalla società civile, soprattutto nei Paesi partner.

Su azioni di breve termine come la reintegrazione dei migranti nelle loro comunità, l’apporto della società civile può essere decisivo. Stiamo parlando di accompagnamento delle persone, la loro inserzione nelle comunità di origine... Le critiche sulla trasparenza non sono nuove ed è un bene che continuino per spingerci a fare meglio, fermo restando che non possiamo appoggiare centinaia di piccoli progetti, dobbiamo fare massa critica.

Veniamo all’Italia. In luglio il Ministero degli Affari esteri, l’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo e la Cassa Depositi e Prestiti hanno firmato una Convenzione che secondo Mario Giro “completa il percorso dei tre vertici che si occuperanno di cooperazione". Qual’è lo sguardo di EuropeAid sulla nuova forma che sta assumendo la cooperazione italiana?

Mario Giro ha perfettamente ragione e il suo ruolo e impegno sono determinanti. Oggi l’Italia può dirsi attrezzata per poter essere un attore importante nella politica di sviluppo europea. Nel Trust Fund, l’Italia è il Paese che presenta il maggior numero di progetti, nel blending le cose si stanno muovendo nella direzione giusta. Ora è necessario che il sistema Italia produca delle capacità, un’inclusività e un percorso chiaro verso il target dello 0,7%. Non si può riconquistare credibilità soltanto con gli strumenti, così come non basta pensare di accedere meglio ai fondi europei. Ci vuole un’inversione di tendenza netta sull'APS e la necessità assoluta di non staccarsi mai dalla società civile italiana che nei momenti più bui della cooperazione è sempre stata un punto di riferimento riconosciuto da tutti. L'Italia sta finalmente compiendo un grande salto di qualità e, da europeo e da italiano, non posso che esserne felice.

* Intervista realizzata nell'ambito di un progetto editoriale che associa VITA a 25 media privati africani. La versione integrale in pdf disponibile in fondo all'articolo.

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