Se questa è trasparenza

Entro la fine del mese tutti gli enti del Terzo settore dovranno pubblicare nei propri siti o portali digitali le informazioni relative a qualsiasi contributo superiore a 10mila euro ricevuti da amministrazioni pubbliche. Una norma introdotta nel 2017 (la n. 124, Legge annuale per il mercato e la concorrenza) che si va ad aggiungere ad altre, creando una certa confusione normativa e alcuni interrogativi sulla reale efficacia in termini di trasparenza. Ne abbiamo parlato con Luca Gori, giurista della Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa che si occupa di diritto del terzo settore.

Qual è il senso di questo adempimento e cosa prevede precisamente?
Il senso della norma pare essere quello di rendere pubblici ed accessibili ad una platea ampia di soggetti quali sono i contributi provenienti dalla pubblica amministrazione (intesa in senso ampio), il loro importo, la causa di attribuzione, la data di incasso effettivo. Riguarda tutti i soggetti privati, non solo gli enti del terzo settore, che hanno rapporti – anche contrattuali – con la pubblica amministrazione.

È una novità per il terzo settore?
Direi di si. È una nuova previsione di una pubblicità a carico di tutti i soggetti privati. Nella sezione di amministrazione trasparente delle pubbliche amministrazioni, questi dati sono generalmente già presenti. La novità è che, oggi, questi dati sono resi trasparenti non dal lato della pubblica amministrazione, bensì obbligatoriamente dal lato dei singoli soggetti privati. I soggetti di impresa sono tenuti a farlo nelle note integrative al bilancio; gli altri enti privati (associazioni, fondazioni…) sono tenuti a farlo sui siti web (o su quelli della rete associativa o dei Centri di Servizio al Volontariato di riferimento, come ha precisato recentemente il Ministero) entro il 28 di febbraio di ogni anno, a partire dai contributi incassati nel 2018.

Perché la soglia dei 10.000 euro?
Non c’è una ragione precisa, credo. Si è individuata, in maniera convenzionale (o, forse, casuale…) una soglia ritenuta di minima rilevanza, per evitare di dover rendere noti contributi di importo minimale. Ma non mi risulterebbe che la soglia dei 10.000 euro sia legata a qualche ragione specifica.

Sono previste sanzioni in caso di non adempimento?
Per gli enti diversi dalle imprese è, ad oggi, un obbligo senza sanzione, secondo l'interpretazione data della norma…

Quindi è facoltativo?
Direi di no, non è facoltativo perché è pur sempre un obbligo sancito da una norma di rango legislativo. Semplicemente il mancato rispetto non dà luogo ad alcuna sanzione, almeno per il momento, se non una "censura" sul piano della reputazione. Nel caso delle imprese, incluse le cooperative sociali, la sanzione è l’integrale restituzione della somma percepita. Una sanzione che pare essere irragionevole (si pensi, ad es., ad un contratto concluso e correttamente eseguito con la P.A. da una cooperativa sociale per la fornitura di servizi) e sproporzionata (l'intero importo!) rispetto all'inosservanza della norma. Credo dovrebbe essere rimeditata, in una prospettiva costituzionale di "ponderazione" fra precetto e sanzione.

Chi accerterà il mancato obbligo e comminerà la sanzione?
L’accertamento spetta alle singole amministrazioni che erogano risorse o concedono l’utilizzo di beni immobili; ad esse spetta svolgere anche attività di controllo sull’obbligo di pubblicità e trasparenza. Una circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha chiarito tutti gli aspetti applicativi di questa norma: una scelta assai utile ed opportuna, perché gli aspetti oscuri della norma erano davvero numerosi, a partire da chi avrebbe dovuto controllare.

Ma c’è una visione complessiva sull’obbligo di trasparenza che permette di dire che il terzo settore è al riparo da critiche e ambiguità?
Questo obbligo di cui stiamo parlando si affianca e non sostituisce gli altri già previsti dalla legge, ad esempio obbligo di rendicontazioni del 5 per mille, oneri per le cooperative sociali nel campo dell'immigrazione, nuovi oneri del Codice del Terzo settore legati alla pubblicità dei bilanci… Si dà "pubblicità" a dati in parte nuovi, in parte coincidenti con altri già resi pubblici per altre vie: alcuni enti che hanno rapporti abituali con la pubblica amministrazione sono costretti a pubblicare centinaia di incassi, data per data, rapporto per rapporto, eccetera. Una selva incomprensibile ed ingestibile di dati. Ho qualche dubbio che questa "pubblicità" possa chiamarsi "trasparenza".

Quindi la volontà di creare trasparenza rischia di creare opacità?
L'impressione è che si diffonda una idea di trasparenza "ad oltranza" ma senza una visione chiara d'insieme: invece che dare vita ad una "casa di vetro" del Terzo settore che renda evidente il "valore" delle attività, una mole di dati di queste proporzioni, frammentati e replicati, costruisce più una "casa degli specchi"… Bisognerebbe legare l’idea di trasparenza alla pubblicità di dati che siano effettivamente significativi per gli stakeholder, inclusa la P.A.. Valorizzare, cioè, il come i contributi pubblici come sono stati usati, all'interno di documenti comprensibili ed accessibili. Il Codice del Terzo settore prova a muoversi in questa direzione, pur con qualche incertezza, ma altri interventi normativi sparsi, decisamente no.La Corte costituzionale, qualche giorno fa, a proposito delle norme sulla trasparenza per i dirigenti della P.A. ha scritto parole molto chiare, censurando "l’irragionevole mancata selezione, a monte, delle informazioni più idonee al perseguimento dei legittimi obiettivi perseguiti" e la previsione di oneri sproporzionati rispetto al perseguimento di tali obiettivi. Principi che, se valgono per la P.A., dovrebbero trovare applicazione anche a soggetti che sono privati e svolgono attività di interesse generale.

In altre parole, la mancanza di una visione organica rischia di aumentare i sospetti in un momento storico in cui il terzo settore subisce, anche per alcuni fatti recenti che hanno creato molto scandalo, un clima particolare?
Sì, certamente. Una trasparenza che inonda le pagine web di migliaia di informazioni, in parte già rese pubbliche per altre vie, in parte obiettivamente poco significative, in parte solo "allettanti" su temi cari alla pubblica opinione, rischia di dare luogo ad interpretazioni fuorvianti delle attività degli Enti del Terzo Settore o di concentrare l'attenzione solo sugli aspetti "trasparenti" (ad esempio, la quantità di danaro pubblico ricevuto: ma non è più importante capire la congruità rispetto ai beni o servizi offerti, con quel danaro?). Occorre aprire una riflessione profonda su quali siano i dati ritenuti effettivamente significativi e quale sia il modo più efficace di pubblicizzarli per ottenere il risultato della trasparenza. La pubblicità è uno strumento della trasparenza, non dimentichiamolo. Si può dare pubblicità, senza essere minimamente trasparenti (e qui, di solito, i furbi sono maestri…).

Il terzo settore dovrebbe agire in modo più determinato ed efficace?
È il Terzo settore stesso che deve animare un dibattito su quali sono i dati ritenuti effettivamente significativi e "legittimanti" per la loro azione nelle comunità e quale sia il modo più efficace di comunicarli in forme trasparenti, offrendo spiegazioni e letture dei dati stessi. E – aggiungo – su quali dati debbano essere resi trasparenti per obbligo normativo e quali facoltativamente, premiando magari chi sceglie di ampliare l'area trasparenza. Il rischio, diversamente, è che gli obblighi di trasparenza siano concepiti solo come costosi adempimenti semplicemente formali. O addirittura che siano ritenuti controproducenti, poiché finiscono per attirare tutta l'attenzione solo su certi dati più "ghiotti" per certa stampa o pubblica opinione, alimentando la logica del sospetto.