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Osservatorio Pnrr sociale

Una piattaforma digitale per tutto il welfare italiano

10 Gennaio Gen 2022 1450 10 gennaio 2022
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Una piattaforma informatica integrata per la riorganizzazione sostenibile e contributiva del welfare italiano: imperniata sul budget di cura, la "piattaforma per la cura" sarebbe una infrastruttura strategica unitaria per tutti i providers di prestazioni e servizi di welfare pubblico, privato e comunitario, a livello sia nazionale che locale. È la proposta di Anci e iFEL al Governo: l'investimento richiesto è di 25 milioni di euro in tre anni, ma sarebbe una rivoluzione

Il Welfare State è una infrastruttura strategica fondamentale per ogni Paese, sia sotto l’aspetto materiale che immateriale. Esso ha una funzione non solo e non tanto riparativa e ridistributiva, come il tradizionale paradigma lo ha inteso: in una società fluida e complessa, esso svolge soprattutto funzioni di abilitazione, connessione e sicurezza, a livello personale e comunitario, ponendosi quale fattore essenziale per la generazione di sostenibilità e di valore condiviso.

Se il sistema di welfare italiano oggi è in crisi di sostenibilità e di senso è anzitutto perché le pratiche ed i dispositivi che lo contraddistinguono scontano livelli elevatissimi di frammentazione e non riescono a trovare, a causa di molteplici ostacoli di natura burocratica, culturale, informativa e strumentale, modalità efficaci di integrazione funzionale e strategica.

Il PNRR appare molto orientato a supportare l’infrastrutturazione strategica del Paese per uno sviluppo più sostenibile e contributivo ed il welfare è a pieno titolo, sia in termini materiali che immateriali, una infrastruttura di questo genere. Nel PNRR tuttavia non sembra che al momento siano entrate proposte concrete e strategiche di re-infrastrutturazione del sistema di welfare e sembrano prevalere ancora una volta le vecchie logiche riparative che hanno determinato l’attuale insostenibilità del sistema. iFEL ed ANCI, basandosi sull’esperienza dei Comuni e su alcune progettualità innovative e sperimentali proposte da alcune città, anche nel contesto delle progettualità consentite dal Fondo per l’Innovazione Sociale, ben consapevoli del potenziale che le tecnologie informatiche possono e devono avere nello sviluppo di un welfare sostenibile ed efficace, hanno recentemente elaborato, con lo scopo di sottoporla al Ministro Orlando e alla cabina di regia del PNRR, una innovativa proposta per realizzare una piattaforma informatica integrata che potrebbe rappresentare a pieno titolo - specie ora che la legge di stabilità sta avviandosi a definire i Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali - uno strumento decisivo per la riorganizzazione sostenibile e contributiva del welfare italiano.

Una piattaforma per il welfare nazionale

La proposta mira a realizzare, quale infrastruttura strategica per lo sviluppo ed il futuro del Paese e per la sostenibilità complessiva del sistema di welfare, uno strumento di ricomposizione integrativa multilivello e multistakeholders che, a partire dai principi costituzionali di centralità della persona e sussidiarietà, consenta di superare i limiti che contraddistinguono l’attuale sistema e generare, intorno ad un bene comune definibile “budget di cura” e ad una piattaforma digitale nazionale, una più efficace programmazione delle risorse effettivamente disponibili, nuovi e più agili funzionamenti amministrativi per il welfare italiano e maggiori opportunità di benessere ed inclusione per le persone e le famiglie, a partire dalle più fragili.

L’investimento che si propone prevede la realizzazione, a livello nazionale, di una piattaforma digitale pubblica ed aperta, che costituisca infrastruttura strategica unitaria per tutti i providers di prestazioni e servizi di welfare pubblico, privato e comunitario, a livello sia nazionale che locale, al fine di affrontare e superare i limiti attuali del sistema di welfare italiano ed ottenere:

  • Integrazione e capacità di analisi avanzata di tutte le informazioni e dei dati disponibili in tema di welfare, così che tutti i decisori competenti abbiano a disposizione consistenti elementi evidence based per ottimizzare la programmazione dell’utilizzo delle proprie risorse ed il funzionamento dei dispositivi da loro gestiti;
  • Un più efficace controllo sulla spesa sociale e sul take-up e il non take-up delle misure di welfare da parte dei cittadini, per ottimizzarne l’accessibilità e per prevenire e contenere i possibili abusi;
  • La ricomposizione di tutte le risorse disponibili per ciascun beneficiario in termini previdenziali, socio-assistenziali e socio-sanitari, in un unico “budget di cura” utilizzabile con maggiore appropriatezza ed agilità dal cittadino e dalle istituzioni erogative;
  • Una unica struttura nazionale con interfacce locali personalizzabili per l’accesso alle prestazioni e ai servizi del welfare, in una logica marketplace, garantita, in termini di qualità e universalismo dell’offerta, dal controllo pubblico del sistema;
  • La creazione ed abilitazione di uno spazio di interazione e connessione tra ambiente digitale ed ambienti fisici locali nel quale mobilitare ed attivare le risorse comunitarie della gratuità, della prossimità e della mutualità a servizio del benessere reciproco, senza ricondurle al controllo pubblico ma inserendole in una governance condivisa (logica del bene comune).

Per raggiungere tali obiettivi la piattaforma deve avere natura, funzionamenti e governance multilivello e multistakeholders, superando la tradizionale e confusa logica di separazione tra welfare pubblico nazionale, welfare pubblico locale, welfare di comunità, welfare occupazionale/aziendale, welfare privato. L’ottica mediante la quale effettuare tale ricomposizione è quella di considerare il welfare, ed in particolare il “budget di cura” che a ogni persona è reso disponibile secondo il suo bisogno ed i rischi cui è soggetto, come un “bene comune”, né interamente pubblico né interamente privato, la cui governance è indirizzata e garantita dal sistema pubblico ma è partecipata e resa solida dalla contribuzione di tutti, secondo le possibilità di ciascuno. Le funzioni base della piattaforma, finalizzate al raggiungimento di tali obiettivi ed implementabili progressivamente, sono quelle indicate nello schema di sintesi, ed in particolare:

  • Una Repository sicura ed un sistema di Business Intelligence dedicato e non commerciale, nel quale possano convergere tutti i dati raccolti dai providers di ogni livello e natura che offrono prestazioni e servizi di welfare, dai medesimi costantemente alimentato, in grado di processare tali Big Data in modo efficace e di rendere disponibili in tempo reale informazioni utili e necessarie per una programmazione efficiente ed efficace della spesa in relazione ai reali rischi e bisogni cui sono esposti i cittadini.
  • La creazione, per ogni cittadino, beneficiario potenziale ed effettivo del sistema di welfare, di un “budget di cura” legato ai bisogni di ciascuno ed alimentato dall’integrazione di tutte le forme di trasferimenti e servizi cui può essere entitled. Tale integrazione permette di evitare duplicazioni di risorse ed interventi e rende sinergici i diversi interventi, mettendoli a sistema e potenziandoli reciprocamente.
  • La creazione di una interfaccia user friendly per l’utente e personalizzabile con le specificità di ogni Comune e Comunità locale, mediante la quale mettere in connessione l’infrastruttura nazionale con un unico gate locale, eventualmente collegato con gates fisici in caso di difficoltà dell’utente ad accedere alla piattaforma. Da questo gate potrebbe essere facilmente utilizzabile, in modalità marketplace, il medesimo budget di cura, o almeno parte di esso; il cittadino, anche eventualmente con l’assistenza degli operatori professionali del welfare locale, potrebbe utilizzare tale “portafoglio” a sua disposizione per comporre, con le risorse nazionali e locali accreditate a sistema e per lui disponibili, un bouquet di servizi effettivamente appropriato e coerente con il sistema di bisogni effettivi di cui è portatore in quel momento.
  • La creazione di uno spazio di scambio aperto e gratuito di risorse, aiuti ed opportunità tra le persone, usufruibili sia in remoto mediante strumenti digitali, sia in luoghi fisici di comunità, così da promuoverle e stimolarne la crescita e da integrare su base volontaria anche l’ampio, ricco e variegato tessuto di risorse informali presenti nel Paese per il sostegno reciproco dentro la rete del welfare nazionale e la sua governance aperta complessiva.

In questo modo la piattaforma, pur seguendo un processo di implementazione progressiva, potrebbe portare ad una generale ricomposizione del sistema esistente, sia sotto il profilo delle risorse economiche che di quelle materiali e professionali messe a disposizione da tutti gli attori che a vario titolo intervengono nel welfare, favorendo direttamente un welfare di comunità, fisico e virtuale, a livello locale e nazionale e un approccio generativo, contributivo, verificabile, sicuro e garantito alla generazione di risultati in termini di benessere personale e collettivo (outcome based approach).

Il ruolo dei Comuni

La “ricomposizione”, della spesa, della lettura dei bisogni, della governance istituzionale, delle risorse disponibili, è la sfida nevralgica con la quale il sistema di welfare italiano si misura, senza trovare soluzioni soddisfacenti, quasi dalle sue origini, come è cominciato ad apparire chiaro sin dal “Rapporto Onofri” del febbraio 1997. La gestione integrata dei dati peraltro, per quanto più volte tentata dal livello statale, si è rivelata fallimentare, essenzialmente per il costo opportunità non conveniente del data entry a carico di Comuni e apparati amministrativi delle aziende sanitarie, che non si sono mai viste “ricompensati” per lo sforzo loro richiesto in termini di disponibilità di dati locali utili alla programmazione loro affidata. La “piattaforma per la cura” intende agire in modo letteralmente “radicale” sulle esistenti scissioni, in particolare su quella tra interventi e spesa di competenza della sanità e interventi e spesa di competenza del comparto sociale, creando una infrastruttura unitaria di livello nazionale ma a “trazione” comunale, entro la quale portare tutte le istituzioni coinvolte a:

  • Condividere le informazioni di cui sono in possesso (al fine di pervenire ad analisi condivise funzionali al decision making, singolo e di sistema);
  • Condividere le risorse disponibili (al fine di ottimizzarne l’efficacia e individuare nuove risorse utilizzabili, anche di natura privata, come ad es. il welfare aziendale);
  • Programmare, controllare e verificare l’efficacia e l’impatto dei dispositivi di welfare, singolarmente e nel loro insieme (contribuendo così anche alla prevenzione di abusi);
  • Ottimizzare i tempi di intervento e diminuire i costi di gestione del sistema.
  • Aprire all’esterno, verso la comunità, in senso generativo, i sistemi locali di welfare pubblico;
  • Acquisire tutti gli elementi necessari per definire e aggiornare periodicamente i livelli essenziali di assistenza sociale, o comunque delle prestazioni, anche nel settore sociale e socio-sanitario così come avviene in quello sanitario.

Il sistema di governance che la “piattaforma per la cura” sottintende e verso il quale fa segno, è il presupposto essenziale per il suo corretto funzionamento e, di conseguenza, per il suo successo. Tale governance ha carattere nazionale, ma si articola, secondo il principio costituzionale di sussidiarietà, in una costellazione ben connessa di elementi di responsabilità, dialogo e potere decisionale di carattere municipale e regionale che, in sintesi, dopo la fallimentare frammentazione regionalistica degli ultimi venti anni, possono essere rappresentati come un “processo di rinazionalizzazione su base comunale del welfare Italiano”.

Lo schema di governance, come indicato nello schema seguente, vedrebbe al centro, in funzione di snodo, un servizio socio-sanitario professionale pubblico a governo comunale (da creare progressivamente dando al servizio sociale professionale degli ambiti territoriali intercomunali risorse per funzionare e competenze anche sull’ambito socio-sanitario territoriale oggi gestito dalle ASL) e ai due lati il sistema di programmazione e finanziamento delle misure e il sistema di fruizione dei benefici, tutti collegati da meccanismi di comunicazione e feed back tali da configurare, grazie alla piattaforma e all’attività di data analysis ed interscambio che consente, un processo circolare e continuo di apprendimento (double loop learning process). Tale schema potrebbe operare, con minime modifiche rispetto al sistema attuale, a partire dall’attuale configurazione delle istituzioni e delle strutture amministrative preposte al welfare, semplicemente riconoscendo il ruolo di “gatekeeper” per le prestazioni al soggetto professionale incaricato di una funzione pubblica più vicino al portatore di bisogno e curando la comunicazione tra i livelli mediante un aggiornamento costante dei dati caricati in piattaforma, compito diffuso a questo punto non più vissuto come un “onere unidirezionale” dal territorio verso lo Stato, ma come “codice linguistico comune” indispensabile per fare funzionare il sistema (e quindi per poter fare bene il proprio lavoro).

Il sistema proposto ovviamente prevede, nella sua implementazione, di sviluppare connessioni significative con i Sistemi Informativi e Banche dati esistenti di area, come il SIUSS (Sistema Informativo Unitario dei Servizi Sociali), il SIOSS (sistema informativo dell’offerta dei servizi sociali) la piattaforma GePI mediante la quale è gestito il reddito di cittadinanza, MyAnpal e altre banche dati esistenti, come quelle di INPS, INAIL, ISTAT e dei Sistemi Sanitari Regionali integrati nel NSIS. Avere a disposizione nel Repository l’intero spettro delle misure territoriali per il fronteggiamento degli stati di scivolamento in condizione di povertà relativa o estrema, unitamente alle specifiche informazioni su importi e beneficiari permetterà una migliore e più efficiente pianificazione delle risposte a livello locale, permettendo peraltro di integrare al meglio le risorse pubblico/private esistenti. Altra importante funzione che nell’ambito del Repository potrà conoscere un significativo potenziamento è quella dei controlli sulla spesa e sulle prestazioni indebitamente percepite. L’integrazione ad ampio spettro delle banche dati garantirà un incremento delle possibilità di triangolazione informativa e di relativa segnalazione di casi per approfondimenti ispettivi e di verifica da parte della Pubblica Amministrazione.

L’investimento che ANCI ed iFEL propongono riguarda uno sviluppo ed una modellizzazione complessi, che non è solo informatico ma che per condurre a risultati efficaci e tangibili ha anche importanti componenti di processo, di ingaggio e di formazione degli attori coinvolti, di definizione e soluzione di questioni giuridiche e di privacy. È fondamentale sottolineare questo aspetto perché la piattaforma da sola non basta e non produce integrazione di per se stessa. Essa è piuttosto lo strumento essenziale affinché questo avvenga, se si attivano i processi giusti e si creano le condizioni normative e culturali affinché accada. Viene quindi proposto un investimento su almeno un triennio, che sostenga, in modo coordinato ed interconnesso:

  • Lo sviluppo della infrastruttura digitale;
  • Lo sviluppo, la sperimentazione e la modellizzazione dei processi necessari ad adottare la piattaforma, attraverso esperienze in un numero congruo di territori campione (qui l’esperienza del progetto WILL, di altri progetti in tema di Welfare locale di iFEL-ANCI e delle case “welfare di comunità” di INPS possono essere utile riferimento);
  • La creazione di figure professionali capaci di agire a livello locale, sia in ambiente fisico che virtuale, come connettori e abilitatori nell’uso della piattaforma (una sorta di evoluzione, strutturazione e perfezionamento dell’idea avuta in merito ad i navigators per il reddito di cittadinanza);
  • La comunicazione ai cittadini dell’iniziativa;
  • L’incentivazione per i providers privati e di Terzo settore di servizi e prestazione di welfare a portare in piattaforma la loro offerta.

A questo livello dell’elaborazione, i proponenti stimano che possa essere necessario e sufficiente un investimento a fondo perduto di circa 25 milioni di euro in 3 anni per la creazione e lo start-up dell’iniziativa, che comprende anche il periodo per costruire un business model che la renda autosostenibile mediante i contributi ricavabili dalla parte marketplace della medesima. Si tratta obiettivamente di risorse che sono assolutamente alla portata del PNRR e che, se non si perderà anche questo treno e non ci si lascerà irretire in sterili conflitti di competenze e di potere tra le tante istituzioni coinvolte, potrebbero davvero comportare una svolta storica per il welfare del nostro Paese.

*Paolo Pezzana, Centro di Ricerca ARC, Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano

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